塑料因其优异性能已成为全球应用最广泛的材料之一，同时塑料生产过程中存在大量温室气体排放、塑料废弃物堆积对海洋和陆地自然生态系统造成破坏进而威胁人类健康，这也使其成为全球环境污染的重要源头之一。根据欧洲塑料协会（plasticus europe）发布的《plastics - the fast facts 2023》报告，2022年全球塑料生产总量为4亿吨，其中90.6%为化石基塑料，仅有8.9%来自机械回收，0.5%来自生物基塑料，而化学回收和碳捕集技术生产塑料占比均不到0.1%。
近年来，随着全球范围内的资源短缺问题和降碳环保需求日益凸显，绿色循环发展已成为全球共识。世界主要经济体普遍把发展循环经济作为破解资源环境约束、应对气候变化和培育经济新增长点的基本路径。当前全球大部分国家对塑料实施分级管理，优先采用循环经济发展的“3r”原则，即减少使用（reduction）、重复使用（reuse）和回收利用（recycle），来实现塑料的减量化使用及消费后塑料的再利用，以减少垃圾填埋。
发达国家塑料循环发展战略目标与关键管理措施
目前欧美及日韩等发达国家和地区基于循环经济发展理念，已就塑料循环与再生构建了较为完善的法规管理体系，并制定了具体的阶段性的战略发展目标（见表1）。欧盟早在2018年发布的《循环经济中的欧洲塑料战略》中，就提出了分阶段实现塑料废弃物回收率的逐步提升、到2035年可回收率达到60%的目标。英国和加拿大的塑料公约组织出台了各自的2025路线图（“a roadmap to 2025”），分别提出到2025年，70%、100%的塑料包装材料可有效回收或可堆肥，其中再生料平均占比不低于30%。2020 年 2 月，美国国会首次提出《2020年摆脱塑料污染法》hr5854 法案，明确要求到2025年，塑料饮料瓶中可再生材料占比达到25%。日本于2019年5月颁布《塑料资源循环战略》，明确了到2035年，对塑料包装实现100%回收的总体目标，并在同年6月举行的g20峰会上将海洋塑料垃圾和微塑料治理列为重要议题。
在塑料循环战略发展目标引导下，围绕产品设计、回收利用、禁限塑、生产者责任延伸等多个环节，欧盟、美国及日、韩等发达经济体密集出台政策法规、行业标准及指导性意见，同时在财政方面持续加大塑料污染治理与循环利用相关技术创新的投入力度。
1.从产品设计和生产源头提高塑料循环利用的质量与经济性
欧美等发达国家制定塑料循环战略的宗旨是，确保塑料材料能够长久地发挥作用，在使用后便于收集且重复利用或循环再生利用，这为建立全新的塑料经济奠定了基础，要求生产商在塑料及塑料制品的最初设计和生产环节充分考虑循环经济因素。
为此，欧盟的《包装和包装废弃物法规》（ppwr）要求利益相关方通过改进产品设计减少石油基原生塑料的使用，并使塑料产品更易于重复使用和循环再生利用。于2024年7月18日正式生效的欧盟《可持续产品生态设计法规》（espr）也要求制造商在产品设计阶段就考虑其对环境的影响，包括原材料的选择、生产过程、使用阶段的能效以及最终的废弃处理。例如针对电子显示屏，欧盟在产品设计和生产环节出台了强制要求，以便产品更容易拆解、重复使用和循环再利用。
同时，对塑料制品中的再生塑料占比予以强制要求是提升塑料循环利用的重要行政手段之一。再生塑料是指通过预处理、熔融造粒、改性等物理或化学方法，对废旧塑料进行加工处理后重新得到的塑料原料，是对塑料的再次利用。欧盟的ppwr要求未来投放市场的任何塑料包装部件都必须含有最低百分比的消费后塑料回收成分，最低百分比因包装类型而异。
2.制定质量标准与技术规范以为再生塑料创造稳定的市场环境
发达国家通过质量标准制定、技术许可与规范、工艺认证等手段确保再生塑料的安全性和环保性能，从而为再生塑料创造规模化的、需求稳定的市场。其中，欧洲标准化委员会（cen）制定了recyclass认证体系，该认证体系基于en 15343标准，涵盖再生塑料制品的品质、标识和可追溯性要求；欧盟食品安全局（ efsa） 授权再生工艺，并出台了强制性的再生塑料法规，同时与欧洲标准委员会及行业合作，共同为分选后的塑料和再生塑料制定质量标准；美国食品药品管理局（ fda）监管方案基于塑料成分，出台了再生塑料相关化学因素的行业指南；韩国食品药品安全2022年最新修订的《食品器具、容器和包装的标准和规格》明确了允许使用的回收塑料的范围，并新增了再生原料的使用标准。
3.保障消费后塑料废弃物的有效收集与分选
塑料制品及包装在使用后分散于大量的消费者手中，如何有效收集与分选是塑料循环链条中的一个关键环节，同时也是一项巨大挑战。欧美等发达国家主要依据“污染者付费”原则，推行生产者责任延伸（epr）制度，即把产品制造商的责任延伸至产品全生命周期的各个环节，要求以生产者为主导的责任主体对废弃物的回收、循环利用和最终处置承担责任。当前epr 制度的实践工具之一，即通过零售渠道回收的押金返还制度（drs）已在全球50 多个国家和地区施行。根据欧洲环保机构zero waste europe 的数据，欧洲drs 押金返还制实现了约 90%的分类回收率。
韩国在废弃物循环经济上对生产者实行生产者再利用责任制度，在回收利用阶段，主要采取提高个人分拣比例、完善回收利用体系和加强对海洋塑料垃圾的回收等措施。日本对塑料废弃物的回收途径则主要来自家庭和相关企业两方面，规定产品的环境成本应由制造商或消费者承担。例如针对pet瓶的回收，日本政府构建了消费者按pet瓶标签和政府规定分类回收、市政府进一步分类储集、回收公司分选制成原料以及最后由生产商利用原料制造新产品的完整回收链。
4.通过禁令与税收管理降低一次性塑料废弃物环境泄漏风险
塑料废弃物的随意丢弃和泄漏给环境和生物多样性带来了重大危害，且危及旅游、农业、渔业及航运等行业发展。其中伴随经济快速增长和城市化进程不断推进而迅猛发展起来的一次性塑料制品成为环境污染的主要来源。据经济合作与发展组织（oecd）的数据统计，当前全球每年所生产的约4亿吨塑料中，超过2/3为短寿命产品（包括一次性使用产品），且一次性使用制品的占比呈升高趋势。
面对日益加剧的“白色污染”问题，一方面，当前全球发达经济体普遍通过“限塑令”来推动一次性塑料制品的源头减量，另一方面，各国政府以税收管理的经济制约手段，对不可回收或重复利用、再生塑料占比不达标的塑料产品征收税费，以此倒逼和鼓励生产商开展塑料绿色生产，加快推动塑料污染治理。详见表2。
5.为塑料循环创新技术研发提供财税支持
欧美等发达国家高度重视塑料循环与回收技术研发，欧盟委员会于2016—2020年间提供超过100亿欧元公共资金，用于支持循环经济创新项目开展，其中“地平线2020计划”为基础技术研发和创新示范提供了约2.5亿欧元的资金支持，惠及新材料、先进的自动化分选技术以及循环再生技术等多个领域。 2019—2022年，美国能源部（doe）前后多次宣布投资计划，资助塑料循环及降解技术、解决一次性塑料包装污染相关技术的研发，研发经费总额超过5000万美元。
除了在技术研发上提供经费支持，发达国家和地区还通过财税优惠政策支持塑料生产商建立循环生产系统，并引导公共采购资金向再生塑料倾斜。比如，日本通过税收优惠政策鼓励企业建立循环经济生产系统，对废旧塑料制品类再生处理设备进行国库补贴，除普遍退税外，还按获取价格的14%进行特别退税。美国自1991年以来已有20多个州对循环利用投资实施税收抵免和扣除，对购买循环利用设备免征销售税。espr将再生料的使用列入强制性绿色公共采购（green public procurement）标准中，引导欧盟公共机构约1.8万亿欧元的采购资金向更可持续方向发展，鼓励政府采购优先考虑合规的再生料及其制品。
我国塑料污染防控与循环利用管理现状
中国是全球最大的塑料生产国和消费国，根据国家统计局及中国物资再生协会再生塑料分会统计，2022年我国塑料制品产量达7771万吨，废塑料排放量约6300万吨，回收利用量为1890万吨，回收利用率约为30%。此外，欧洲塑料协会数据显示，亚洲是生物基塑料和消费后再生塑料（机械和化学回收）的主要生产区，中国消费后再生塑料产量占全球的24%。
近年来，中央密集出台了一系列有关塑料污染防治和回收利用的政策法规，尤其是自2020年“双碳”目标提出以来，塑料循环议题关注度持续升温，监管完善进程加快推进。《“十四五”循环经济发展规划》明确提出了到2025年资源循环利用产业产值达到5万亿元的战略目标，强调了循环型生产方式、绿色设计和清洁生产的全面推行，以及资源综合利用能力的显著提升。
在循环利用方面，“塑料污染全链条治理”和“快递包装绿色转型”被明确列入“十四五”时期循环经济的六项重点行动中。在限塑令方面，国家发展改革委、生态环境部2020年1月联合发布了《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，明确了禁止、限制使用的塑料制品种类，并制定了具体的退出时间表。在税收优惠方面，2021年12月，财政部税务总局发布《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》，对废塑料、废塑料复合材料生产再生塑料和再生塑料制品增值税实行70%退税，对废农膜实行100%退税。在标准制定和产品认证方面，2021年5月以来，涵盖pe、pp、abs、ps、pc、pa及pet等材料的gb/t 40006《塑料 再生塑料》系列国标陆续发布，对各类再生塑料的术语和定义、分类和命名、可追溯性文件、标志、包装、运输和贮存以及适用原料等进行了全面系统性规范；gb/t 37866—2019《绿色产品评价 塑料制品》及《中国环境标志产品认证实施规则 再生塑料制品（ecc-1035el-a/0）》等标准和规则的制定，也为我国绿色塑料生产提供了评价和认证依据。
同时需注意的是，当前我国塑料污染防控与回收利用体系运行过程中，仍存在明显的监管盲区，具体表现为限塑令执行效果有限、仍有大量一次性塑料制品的销售和使用现象，消费后塑料垃圾未能实现高效分拣收集以及生产企业责任履行边界不清晰等。
发达经济体塑料循环管理经验对我国的借鉴启示
近年来，在“双碳”目标和循环经济发展理念的推动下，我国塑料污染治理和循环利用取得了一定的成效，但仍处于较为初级的阶段。塑料循环全链条管理涉及塑料原料和制品生产、消费、消费后回收及再利用等各个环节，相关配套监管和引导政策需持续深入、全面推进。综观欧美及日韩等发达国家和地区在塑料循环方面的管理机制，发现其核心原则包括预防为主、污染者付费及全生命周期思维。具体而言，包括在产品设计阶段就将环境污染和资源循环作为考量因素，强调产品的环境成本应由制造商或消费者承担，以及考虑产品从原材料获取到最终废弃处理和再利用的整个生命周期。
具体到中国塑料循环发展的管理情况，还需从材料选择、产品设计、消费模式、分拣回收和循环再生处置的全链条角度进行政策决策，以实现系统性转变，从而推动塑料循环产业的高质量、规范化发展。
1.出台再生塑料使用强制性要求，培育再生塑料市场
近年来我国有关塑料循环的政策法规多以意见和方案的形式提出，对于塑料制品中再生塑料的添加量和明确比例并未提出强制要求，政策约束力相对有限，无法促进制造商对再生塑料的需求。建议以某些特定种类的塑料制品为切入点，明确再生料使用比例，培育国内再生料市场，从而加快绿色高效回收利用技术的攻关速度和产业化步伐。
2.优化分拣回收体系，明确主体责任
实行“谁生产谁处置、谁购买谁交回、谁销售谁收集”的塑料回收管理模式，以生产商为分拣回收体系的第一责任人，政府为监管者，将全生命周期中的多方利益相关者，包括生产商、零售商及消费者，全部纳入塑料循环管理的链条中来，以此倒逼生产企业考虑回收成本，进一步优化回收利用方案。
3.利用税收杠杆从源头减少一次性制品生产和使用
税收作为经济杠杆，可引导企业和个人的经济行为，对资源配置和社会经济发展影响深远。可学习欧美等国家和地区将一次性塑料制品纳入特定税种征收范围，对回收成本较高的一次性塑料制品征收“包装税”“消费税”或“污染治理税”，以调节生产、销售、消费关系，规范回收利用，促进替代生产，从而减少公众对此类产品的消费和使用。
4.加大绿色高效回收利用技术攻关财政支持
针对规模化、低成本、高效率的物理回收分拣技术、新型化学回收技术及回收利用深加工技术，加大专项资金及重点项目支持力度，创新资助形式，推动试点项目或技术形成可复制、可推广模式。通过增强塑料循环与再生领域的基础研究和技术创新，加快我国塑料污染治理的产业化步伐。
